Straipsnyje nagrinėjama Lietuvos socialinės apsaugos ministerijos istorija, pradedant tarpukario laikotarpiu ir baigiant šių dienų iššūkiais. Aptariami istoriniai etapai, socialinės politikos formavimosi ypatumai ir kliūtys, trukdančios Lietuvai tapti visaverte gerovės valstybe.
Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos pastatas Vilniuje.
Gerovės Valstybės Samprata Ir Jos Raida
Galime fiksuoti bent porą generalizuotų gerovės valstybės atsiradimo istorinių scenarijų. Pirmuoju atveju dažniausiai konstatuojama, kad šis reiškinys prasidėjęs antrosios industrinės revoliucijos metu, XIX a. pabaigoje, su Vokietijos imperijos socialinėmis reformomis ir vis labiau plitęs pasaulyje (pirmiausiai Europoje), ypač po Pirmojo pasaulinio karo. Tuo metu regime vis didesnį valstybės (nepaisant jos politinės santvarkos pobūdžio) vaidmenį užtikrinant jos gyventojų minimalią apsaugą „naujų“ socialinių problemų akivaizdoje - ištikus ligai, nelaimingam atsitikimui ar nedarbui. Vėliau šis minimalus socialinės pagalbos įsipareigojimų paketas buvo vis labiau plečiamas, unifikuojamas ir demokratizuojamas.
Antruoju atveju fiksuojama, kad gerovės valstybė galutinai išsirutuliojo tik po Antrojo pasaulinio karo, kai griuvėsiuose paskendusi Europa ėmėsi plačių ir įvairių socialinių reformų. Minėtame tekste 1941 m. jis pabrėžė, kad gerovės valstybė turi atsirasti kaip atsakas karo arba jėgos valstybei, kurią tuo metu kūrė nacių valdoma Vokietija (ir, žinoma, SSRS). Taigi matome aiškius moralinius kriterijus, kurie skiria socialinės politikos idėją, kylančią iš taikos ir pilietinio solidarumo, ir jai priešingą idėją, paremtą militarizacija, siaura ideologizacija ir visuomenės unifikavimu.
Šiuos skirtumus būtina pabrėžti, nes dažnai diskusijose apie skirtingus valstybių socialinės apsaugos modelius susitelkiama į socialinės apsaugos infrastruktūros ir jos prieinamumo statistiką, bet ne į socialinę apsaugą užtikrinančių politinių sistemų ideologinę prigimtį.
Taip pat skaitykite: Visa informacija apie Kaišiadorių socialinę paramą
Lietuvos Kelias Į Gerovės Valstybę
Ar apskritai galime kalbėti apie gerovės valstybės projektą Lietuvoje? Ar tikrai Lietuvos ir taip dažnai mūsuose idealizuojamos gerovės valstybės istorijos negrįžtamai prasilenkė laike nesusikertančiomis tiesėmis? Ar gerovės valstybės idėja yra tik anachronistinis šiandienos siekinys, vidaus politikos stigma, ar nėra prisimintinos tradicijos? Atsakyti į šiuos klausimus dažnai trukdo keletas klišių.
Neretai, diskutuojant apie valstybės socialinės politikos gaires, yra linkstama paviršutiniškai susikoncentruoti tik į skandinaviškąją patirtį. Tačiau galimos lietuviškosios gerovės idėjinės paieškos dažniausiai veda ne į Švedijos ar kitų valstybių socialinės sistemos ištakų ir raidos analizę, o į anoniminio ir neblėstančio Sąjūdžio laikų šūkio „gyvensime kaip Švedijoje“ nostalgiją. Toks paviršutiniškas simbolizmas kelia nesusipratimų, nes minėtas šūkis niekuomet neturėjo aiškaus turinio, o dėmesys tik skandinavų sėkmei neleidžia pamatyti ir kitokių (niekaip jų nesupriešinant) gerovės valstybės modelių.
Šalia skandinaviškos (socialdemokratinės) gerovės valstybės sampratos egzistuoja ir ne mažiau įtaigūs konservatyvusis-korporatyvinis ir liberalusis modeliai, kurie Lietuvoje dažniausiai išstumiami už ribotos gerovės pažinimo ribų. Tačiau problema yra ne modelis, o ištakos, nuo kurių atsispiriama. Bet apie tai vėliau.
Egzistuoja ir istoriografinė problema: iš esmės nėra atsakyta į klausimą, ar Lietuvoje iki 1940 m. apskritai būta savarankiškų ir apčiuopiamų socialinės politikos apraiškų (skirtingai nuo švietimo ar žemės ūkio sričių), o jei ir bandoma atsakyti, pateikiamas pesimistiškas vertinimas.
Galbūt dėl to Kovo 11-osios Respublikos socialinę politiką ir teko kurti transformuojant sovietinės rūpybos pamatus, o ne atkapstant tam tikras savąsias, nors ir simbolines tradicijas. Dėl to patyrėme ir fiktyvų universalizmą, ir savotišką Lietuvos socialinę politiką apibūdinantį disonansą, kai vieni socialinės apsaugos sistemoje matė (mato) perdėm liberalų ir laisvai rinkai būdingą nuokrypį, o kiti - pernelyg valstybės ir jos biurokratinio aparato neefektyviai administruojamą sferą.
Taip pat skaitykite: Socialinė parama
Tačiau akivaizdu, kad abiem atvejais egzistavo ne tam tikros idėjos perteklius, o gerovės valstybei reikalingo savo idėjinio pamato trūkumas.
Sovietinis Palikimas Ir Jo Įtaka
Vėlyvojo sovietmečio socialinės apsaugos palikimas yra bene vienintelė buvusios sistemos sritis, kuri šiandien moksliniuose tyrimuose susilaukia gana neutralaus vertinimo. Tačiau akivaizdu, kad būtent sovietinės patirties matmuo ir yra viena iš pagrindinių priežasčių, neleidžiančių vis dar adekvačiai mąstyti apie gerovės valstybę, nes didelei daliai (vyresnės kartos) Lietuvos gyventojų socialinės ir sveikatos apsaugos pažanga asocijuojasi su lovų skaičiumi ligoninėse, ankstyvu pensijiniu amžiumi ir kelialapiais į sanatorijas, kitaip tariant, su pastatais, infrastruktūra ir visagale valdžios iniciatyva, bet ne su bendruomenės solidarumu, asmenine atsakomybe ir valdžios, visuomenės bei individo kontraktu.
Asmeninės iniciatyvos ir finansinio raštingumo trūkumas, nepasitikėjimas privačiomis ar visuomeninėmis iniciatyvomis, socialinės politikos „nurašymas“ valstybės biurokratiniam aparatui, socialinėms reikmėms surenkamų mokesčių ir suteikiamų paslaugų atsiejimas nuo konkretaus individo ir kiti ryškūs palikimai formuoja plačiai paplitusį vaizdinį, kad socialinė politika yra išskirtinai ne mano, o valdžios sritis, kuri įgyvendinama tiesiog perskirstymo (ne dalinimosi) ir išmokų (ne santaupų) būdu.
Bet kokia socialinė parama visuomenėje vis dar suprantama tik kaip tam tikra valdžios išmoka, o ne asmeninių pastangų ir visuomenės solidarumo sąveikos rezultatas. Tai (vis dar) lemia sovietinis principas, kai socialinė politika buvo grįsta unifikuotu išmokų mokėjimu, o ne individo, visuomenės ir valstybės sandoriu.
Tokia tradicija radosi iškart po 1940 m. birželio, kai viešai džiaugtasi, kad netrukus Lietuva bus įtraukta į „tobuliausio socialinio draudimo sistemą“, kur pagrindinius draudimo įnašus mokės tik įmonės ir įstaigos, o administravimu rūpinsis sovietinės profsąjungos. Kitaip tariant, socialinės politikos įgyvendinimas priklausys ne nuo paskiro individo, visuomenės ir valdžios iniciatyvų, o tik nuo totalitarinės valstybės užmačių, malonės ir fiktyvių profesinių sąjungų veiklos.
Taip pat skaitykite: Birštono savivaldybės iniciatyvos
Tarpukario Lietuva: Socialinės Politikos Užuomazgos
Lietuvoje nuoseklesnė socialinė politika atsirado po Pirmojo pasaulinio karo sukūrus nepriklausomą valstybę. Negalime teigti, kad savosios valstybės neturėjimas automatiškai galėjo reikšti socialinės politikos nebuvimą. Išties Vokietijos ar net Austrijos-Vengrijos imperijų XIX a. pabaigos - XX a. pradžios vidaus reformos dažnai tapdavo tolimesnės politikos pamatu naujai susikūrusioms nacionalinėms valstybėms (mūsų kontekste galime prisiminti Klaipėdos krašto pavyzdį: lyginant su likusia Lietuva, egzistavo pažangesnė socialinės apsaugos sistema).
Telieka pastebėti, kad XX a. trečiame dešimtmetyje Lietuva turėjo mažiau, nes Rusijos imperijos palikimas socialinės politikos srityje neturėjo itin tvirtų pamatų. Kita vertus, Lietuvos Respublika pirmuosius savarankiškos socialinės politikos žingsnius žengė kaip tik tuomet, kai Vakarų pasaulį apėmė socialinių reformų bumas, o tarpvalstybiniu lygmeniu atsiradusi Tarptautinė darbo organizacija (TDO) ėmėsi šiuos procesus koordinuoti.
Nors gerovės valstybės sąvoka tuo metu nevartota, neabejotina, kad tarpukario socialinės politikos lenktynės vėliau turėjo reikšmingą įtaką jos atsiradimui. Po Antrojo pasaulinio karo suklestėjusios gerovės valstybės nenukrito iš dangaus - jų atsiradimui daug įtakos turėjo ikikarinės reformos.
Tad, ieškodami gerovės valstybės šaknų Lietuvoje, pirmiausia turėtume atsigręžti į tarpukarį ir pamėginti išsiaiškinti, kaip 1918-1940 m. socialinių reformų kontekste atrodė Lietuvos respublika ir jos gyventojai? Jei savo žvilgsnį pirmiausia nukreiptume į proletariato elitą - pramonės sektorių ir jo darbininkiją, bei pagal tai mėgintume susidaryti bendrą socioekonominį vaizdą, pamatytume, kad šioje ūkio srityje buvo tvarkomasi gana gerai.
Štai ketvirto dešimtmečio pabaigoje, lyginant su žemės ūkiu, konstatuota, kad pramonės darbininkams Lietuvoje sudarytos puikios darbo sąlygos: darbo diena trunka 8 valandas, darbininkai gali „normaliai užšvęsti šeštadienį jau 15-tą valandą, o kai kur jau ir 14 val. būna laisvi iki pat darbo pradžios pirmadienį“.
Stebėtasi, kad tarp miesto darbininkų „vis populiarėjantis savaitgalio klausimas“, jų teisiniai ir socialiniai klausimai pakankamai gerai sutvarkyti, įmonių sanitarinė padėtis prižiūrima, atlyginimo dydis yra kontroliuojamas, darbininkai turi apmokamas 12 dienų kasmetines atostogas. Pažymėta, kad pramonės sektoriuje egzistuoja aiškios socialinės garantijos: darbininkai yra draudžiami ligonių kasoje, taip pat yra sistemiškai apdrausti nuo nelaimingų atsitikimų ir netikėtų atleidimo iš darbo atvejų.
Darbo rūmai, o neretai ir pačios įmonės, pramonės darbininkams įrengdavo laisvalaikio klubus, organizuodavo sportinę ir kultūrinę veiklą. 1939 m. darbininkų kalendoriuje galime pamatyti išsamius patarimus, kur ir kada kreiptis dėl netinkamų darbo sąlygų, teisinės konsultacijos, neišmokėtos algos ar kompensacijos. Kalendoriuje yra pateikti net atskirų rūšių skundų pildymo šablonai.
Matydami spėriai augančią miestų darbininkų gerovę ir didėjantį jų skaičių, galėtume prognozuoti, kad netolimoje XX a. penkto dešimtmečio ateityje galėjo rastis savita lietuviška darbininkų kultūra.
Socialinės Reformos Provincijoje
Bandydami rasti rimtų gerovės valstybės užuomazgos įrodymų, savo žvilgsnius turėtume nukreipti į provinciją. Be to, vertėtų susikoncentruoti į ketvirto dešimtmečio antrą pusę. Pasaulinės ekonominės krizės pamokos, natūraliai besikeičiantys vidaus politikos prioritetai ir 1935 m. ūkininkų Suvalkijoje bei 1936 m. darbininkų neramumai Kaune paskatino autoritarinę valdžią skirti daugiau dėmesio socialinės apsaugos politikai.
Ketvirto dešimtmečio antroje pusėje Lietuvoje buvo pradėta įgyvendinti ir/ar plėtoti daug įvairių socialinių reformų - ligonių kasų, pradžios mokslo, viešųjų darbų, Darbo rūmų, draudimo nuo nelaimingų atsitikimų pramonėje ir t. t. Smulkiai jų nedetalizuodami, išskirsime tris esminius blokus, kurie rodo, kad minėti pokyčiai palietė gausesnes gyventojų grupes.
1918-1940 m. pagrindiniu veiksniu, kuris pristabdė platesnes socioekonomines reformas, buvo santykinai itin didelis žemės ūkiu užsiimančių ar jame dirbančių gyventojų skaičius, menka darbininkų kvalifikacija ir darbo našumas. Dėl savo materialinio ir mentalinio atotrūkio (kad ir palyginus su minėtu pramonės sektoriumi) provincija socialinėms reformoms buvo sunkiai pasiekiama.
Šiuo požiūriu Lietuva lyg ir neišsiskyrė iš kitų Europos valstybių - visoms joms gana sunkiai sekėsi įžengti į kaimą, tačiau, atsižvelgiant į menką urbanizacijos lygį, ši problema Lietuvoje buvo ypač opi. Atsakingai įgyvendinti bet kokią modernią socioekonominę reformą šimtams tūkstančių gyventojų, kurių dauguma savo gyvenimą vis dar grindė paprotiniu ir gamtiniu gyvenimo ritmu, buvo nelengvas užmojis. Juo labiau kad vienas esminių socioekonominių pokyčių - agrarinės reformos pavidalu - buvo įgyvendinamas visą tarpukario laikotarpį.
1929 m. priimtame pirmajame žemės ūkio darbdavių ir darbininkų santykius reglamentuojančiame įstatyme (su 1932 m. papildymais) dar figūravo tokios sąvokos kaip „gerų įpročių apybrėžas“ ir „vietiniai įpročiai“. Todėl po dešimtmečio teisės aktas jau buvo įvertintas kaip pernelyg deklaratyvus, nekeičiantis kai kur provincijoje egzistuojančių vergiškų darbo sąlygų.
1940 m. pavasarį pradėtas intensyviai svarstyti naujasis samdos žemės ūkyje įstatymas, kuris turėjo reglamentuoti darbininkų rūšis, minimalius darbo užmokesčius, aiškias darbdavio ir darbininko teises ir samdymo taisykles. Įstatyme buvo numatyta darbo valandų ir poilsio valandų skaičius, kompensacijos už viršvalandžius, atostogų tvarka.
Parduotų vasarų vaizdinio kontekste sunku patikėti, kad darbymečiu buvo numatytas minimalus 7 val. nakties (miego) bei 1,5 val. pietų ir 0,5 val. pavakarių poilsio režimas, o ne darbymečiu - 8 val. nakties ir 3-3,5 val. dienos poilsio laikas. Be to, išskirta teisė į poilsį savaitgalį. Įstatymu taip pat ketinta visiškai uždrausti mažamečių vaikų samdymą, o vyresniųjų samdymas buvo numatytas tik mokyklinių atostogų metu. Pirmais metais dirbantis darbininkas galėjo tikėtis 6 dienų metinių atostogų, kaupiantis darbo stažui, šis skaičius turėjo augti.
Pagaliau 1940 m. pavasarį imtasi spręsti iš pirmo žvilgsnio itin menkos problemos - privalomo žemės ūkio darbininkų darbo knygelių įvedimo klausimo. Nors minėtų knygelių problema valdininkų darbotvarkėje atsirasdavo nuo pat 1933 m., jos niekaip nepavykdavo iki galo įveikti. 1939-1940 m. įvairių regionų apskričių valdybos ėmėsi skelbti įsakymus dėl „žaliųjų“ ir „geltonųjų“ knygelių privalomo įvedimo samdomiems žemės ūkio darbininkams.
Kodėl į šį įvykį reikėtų atkreipti daugiau dėmesio? Darbo knygelės žymėjo esminius socialinius pokyčius provincijoje - žodinių darbo sutarčių eros pabaigą ir teisinio darbo santykių reguliavimo pradžią. Kitaip tariant, žemės ūkio darbdaviai ir darbininkai iš pilkos ir sunkiai teisiškai bei ekonomiškai apčiuopiamos kelių šimtų tūkstančių žmonių masės buvo įtraukti (įsitraukė) į valstybės socialiai įpilietintų gyventojų gretas.
„Žalioji knygelė“ turėjo tapti kertiniu teisiniu ir mentaliniu pamatu, kuris ateityje būtų laidavęs nemokamą apsilankymą pas gydytoją ir galbūt minimalias socialines išmokas senatvėje.
Padėtis esmingai keitėsi ir kitose srityse. 1939 m. 1,3 mln. provincijos gyventojų buvo įtraukti į draudimų nuo nelaimingų atsitikimų sistemą (taip realiai buvo įgyvendintas pirmasis visuotinis draudimas Lietuvoje), be to, tais pačiais metais provincijos gyventojams tapo minimaliai prieinama sveikatos apsaugos sistema. 1940 m. Lietuvoje jau veikė apie 180 provincijos sveikatos punktų iš 219 suplanuotų. Tų pačių metų pradžioje Vidaus reikalų ministerija, planuodama savo metinį biudžetą, prioritetu išskyrė „kaimo sveikatingumo pertvarkos“ finansavimą.
Po minėtos pertvarkos - jau netrukus - sveikatos apsaugos prieinamumas provincijoje turėjo išaugti keliolika kartų. 1940 m. pavasarį visuotiniame Žemės ūkio rūmų posėdyje buvo konstatuota, kad „Lietuvos kaimas jau yra pasiekęs tokį kultūros laipsnį, kad kiekvienas ūkininkas pats turi pasirūpinti savo sveikata“. Kaip tik tuo metu provincijoje ėmė kurtis kooperatinės gydytojų ir felčerių gydymo įstaigos, kurių nariais galėjo tapti kiekvienas panorėjęs kaimietis ar ūkininkas.
Ši iniciatyva rodo, kad ketvirto dešimtmečio pabaigoje kaimo gyventojai vis labiau įsitraukė į valstybės gyvenimą ir patys ėmėsi iniciatyvos gerinti savo gyvenimo kokybę.
Iššūkiai Ir Perspektyvos
Apmaudu, nes tiek Lietuva, tiek išsvajota gerovė viena link kitos tarpukariu kryptingai judėjo du dešimtmečius. Todėl simboliška, kad anų metų prasilenkimas mus persekioja jau beveik tris dešimtmečius šiandien. Ypač dabar, kaskart įsiklausant į artėjančiuose įvairaus lygmens rinkimuose dalyvausiančių politikų pasisakymus, kuriuose gerovės valstybės sąvoka tampa nepakeičiamu retoriniu ateities valstybės siekiu ar pasaldintos rinkimų kampanijos dalimi. Grįžkime į dramatišką Lietuvos ir gerovės valstybės prasilenkimo istoriją.
Kai šią sąvoką pirmą kartą 1941 m. pavartojo Jorko arkivyskupas Williamas Temple‘as knygoje Piliečiai ir Bažnyčia1, Lietuva kaip savarankiškas politinis subjektas jau nebeegzistavo, o apie tariamą gerovę čia buvo galima sužinoti vien iš šios sąvokos priešingybių - sovietų ir nacių karo ar jėgos valstybių pozicijų. O kai pasaulyje gerovės valstybė transformavosi į šiuolaikinę jos suvokimo stadiją, mums ilgainiui buvo primesta tik savotiška jos forma (kiek primenanti metropolijos santykį su kolonijomis) - be valstybės, be nusistovėjusio visuomenės sambūvio ar prigimtinių individo laisvių, t. y. pamatinių gerovės valstybės komponentų.
Siekiant rasti keliamos problemos sprendimo būdus, komiteto pirmininkė Kristina Miškinienė 2013 m. lapkričio 27 d. prie apskritojo stalo pakvietė Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos, Finansų ministerijos, Valstybinės mokesčių inspekcijos ir Lietuvos savivaldybių asociacijos atstovus. Susitikimo metu Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai buvo pasiūlyta artimiausiu metu identifikuoti savivaldybes, kurioms socialinės pašalpos mokėjimas gali tapti didžiausiu iššūkiu. Tuomet, bendradarbiaujant su Finansų ministerija, rekomenduota numatyti priemones sklandžiam finansavimui užtikrinti.
Apibendrinant, galima teigti, kad Lietuvos kelias į gerovės valstybę yra ilgas ir sudėtingas procesas, reikalaujantis nuoseklių reformų, istorinės patirties įvertinimo ir visuomenės įsitraukimo. Tik tokiu būdu galima sukurti socialiai teisingą ir ekonomiškai stiprią valstybę.
tags: #liutauras #socialines #apsaugos #ministerija